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胡锦涛总书记在十七大报告中指出：“建设生态文明，基本形成节约能源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善，生态文明理念在全社会牢固树立。”生态文明首次写入党代会报告，上升为全面建设小康社会的奋斗目标之一。这不仅是建设和谐社会理念在发展生态经济方面的升华，也是我们在现今时代解决日益严峻的生态环境问题的重要举措，是落实科学发展观，构建和谐社会，实现经济社会环境协调发展的紧迫任务。 改革开放以来，鄂尔多斯市各级领导认真贯彻落实党的民族政策，深刻认识到保护生态环境的重要性和紧迫性，不断加大工作力度和资金投入，先后实施了多项生态环境治理重点工程。特别是今年来，鄂尔多斯市紧紧抓住“西部大开发”这一历史机遇，积极争取国家投入，大力推进退耕还林还草、退牧还草、荒山荒地造林保护等重点工程，使鄂尔多斯地区森林、草场和其他植被覆盖明显增加，水土流失减少，沙漠化趋势得到遏制，生态治理取得成效。 一、建设生态文明是鄂尔多斯经济发展的前提条件 历史上的鄂尔多斯是一块水草丰美的少数民族居住地方，后因自然界的变化和人为因素，渐渐失去了昔日的繁茂，全市生态环境变得十分脆弱。境内的毛乌素、库布其两大沙漠和丘陵沟壑区、干旱硬梁区各占总面积的48％。黄河、无定河冲积平原仅占4％。其中被水保专家称为“世界水土流失之最”的砒砂岩裸露区，年侵蚀模数高达4万吨/平方公里，每年向黄河输入泥沙约1.6亿吨，其中粗沙1亿吨，分别占黄河上中游地区入黄泥沙和粗沙总量的1/10和1/4，是黄河上中游严重水土流失区和西北、华北地区主要沙源地。全市年降雨量在180～350毫米之间，年蒸发量2000～2800毫米。全年8级以上大风日数在40天以上。干旱少雨，植被稀疏，风大沙多，水土流失严重，自然灾害频繁是鄂尔多斯生态环境的主要特征。1977年普查统计：17个大垦区开荒426万亩，沙化1000万亩。全盟共开荒1000万亩，沙化1800万亩，草场退化5900万亩，土壤盐碱化1200万亩，草场生产力下降了30~50％。形成了“地表植被稀，黄沙满天飞，种地不打粮，养畜没草喂”的严重局面。过度地向大自然索取，破坏了生态平衡，破坏了农牧业基础。生态环境不仅成为鄂尔多斯经济和社会发展的制约“瓶颈”，而且对周边地区环境质量造成了极大影响。保护和建设生态环境是鄂尔多斯实现可持续发展战略、改善投资环境、树立鄂尔多斯形象的重大问题。 二、以科学发展观为指导，保护建设鄂尔多斯生态 改革开放以来，鄂尔多斯历届党委、政府和广大人民群众在防沙治沙、治理水土流失、改善生态环境方面进行了长期不懈努力，全市生态环境治理取得较大成效。 改革开放以前，鄂尔多斯的森林覆盖率只有13.8％。经过30年的努力，到2007年，全市禁牧草原3518万亩，占草原面积的40％，休牧5298万亩，占草原面积的60％，划区轮牧2398万亩。完成退耕还林502.7万亩，退牧还草3013万亩，人工造林1016万亩，飞播造林838万亩，封育102万亩。林沙产业形成巨大生态效益和经济效益。沙柳造纸项目带动农牧民种植沙柳600万亩，甘草制药项目带动农牧民种植甘草近400万亩，沙棘产业化项目带动农牧民治理砒砂岩39.8万亩。2007年全市林沙产业增加值达到了13亿元，农牧民来自林沙产业的人均纯收入突破1000元。累计关闭高耗能、高污染企业537户，削减烟粉尘68.7万吨，二氧化硫14万吨，全市空气质量优良天数达到325天，集中式水源地水质达标率100％，黄河流经鄂尔多斯728公里，境内无一家企业向黄河排污。据统计，仅2009年和2010年，各级财政投入生态建设资金91.5亿元，森林覆盖率由2000年的12％提高到23.01％，植被覆盖率由25％提高到75％，实现了由严重恶化到整体遏制大为改观的历史性转变。曾经大片大片消失的绿色，又渐渐地回到了这块饱经沧桑的土地。 三、鄂尔多斯生态环境变化的原因分析 1.认识水平不为提高 建国初期，实行“禁止开荒、保护牧场”。60年代初实行“种树、种草、基本田”。“文革”期间推行“牧民不吃亏心粮”政策。引出第三次大开轮，走了一段弯路。70年代后期，提出“林牧为主、多种经营”，80年代推出“三种五小”（即种草：种树、柠条；小水利、小流治理、小草库伦建设、小经济园林、小农牧机具），90年代明确“植被建设是全盟最大的基础建设和立盟之本”，2000年提出“建设绿色大盟、畜牧业强盟”，2001年撤盟设市后改为“建设绿色大市、畜牧业强市”。2007年提出将鄂尔多斯划分为“禁止开发区（占国土总面积的51％）、限制开发区（占37％）、优化开发区（占12％）。” 鄂尔多斯人在生态环境建设方面的认识得到不断升华，充分认识到生态环境是人类社会的生存之基、发展之本。具体可将升华的结果概括为这样几点： ①转变发展理念，由“索取自然”转变为“顺应自然”； ②变革生产方式，由“广种过牧”转变为“集中发展”； ③创新体制机制，由“单一投入”转变为“多元投资”； ④发展林沙产业，由治理“贫瘠荒凉”转变为“绿色银行”。 2.制度在不断健全 1978年，伊盟盟委提出“以牧为主”的方针，在全区率先推行了“草畜双承包”的生产责任制度，推动了草原生态建设。1980年，伊盟盟委召开了全盟以“柠条”为重点的草原建设会议，提出了植被建设是伊盟最大的基本建设的战略决策，做出了《关于建设以柠条为重点的灌木草场的决定》。 1981年，伊盟盟委做出每年种树、种草、种柠条各100万亩的决定。 1982年，伊盟盟委出台了《关于“三种五小”建设的决定》，使“以牧为主”的方针得到具体深入贯彻。 1983年，伊盟盟委做出了《关于农村牧区林业生产责任制问题的八项决定》。 1984年，伊盟盟委再次发出《关于继续搞好“三种五小”建设的通知》，允许单位和个人到农村牧区承包“五荒”，搞开发性建设。 1986年，伊盟盟委发布了《关于树立大牧业观念，进一步落实“林牧为主、多种经营”的经济建设方针的意见》，明确要求立草为业，科学养畜，发展商品经济，走效益畜牧业的路子。 1991年，伊盟盟委做出了《丘陵沟壑区实施“两翼一体”战略的决定》，将植被建设作为“一翼”，把草原建设放在重要位置，并在四大类区实施各具特色的工程建设，加快了植被建设进度。 1995年，伊盟盟委做出了《关于进一步加强植被建设的决定》，成立了植被建设办公室，负责全盟的植被建设工作。 2000年，伊盟盟委做出《建设绿色大盟、畜牧业强盟的决定》，要求东部的准、达、东、伊4旗（区）全面禁牧；西部的鄂、杭、乌、鄂前4旗生态项目区禁牧和季节性禁牧，实施舍饲养畜和半舍饲养畜，植被恢复效果明显。2001年起，城郊经济区、水保经济区、高效农牧业经济区全面禁牧，实行舍饲养畜。决定还要求全面实行“退耕还林还草”。 3.措施在不断调整 上个世纪50年代至70年代，鄂尔多斯曾经出现过三次大的开荒活动，生态环境进一步恶化。形成了开荒-沙漠化-贫困；越贫困-越开荒-越沙漠化的恶性循环。十一届三中全会后，伊克昭盟党委实行禁止开荒的政策，2000年按照西部大开发政策实行退耕还林还草措施。 改革开放初期，农村牧区的草场都由村（嘎查）、社（浩日商）集体所有和管理，1981年，伊盟盟委明确宣布国家、集体、个人种树、种草，谁种谁有，不许平调，不许侵犯。鼓励和支持个人种草，把荒山沟坡、荒沙碱滩划给个人种植和围建小草库伦，并发给林草建设证，永远归个人建设、管理和使用，彻底下放“五荒”，把荒山、荒沟、荒坡、荒沙、荒地划拨给群众治理，谁种谁所有，数量不限，大搞草原建设。 2000年开始，“五荒”建设由农牧民家庭为主向企业、公司大规模开发建设转变，先后有东达蒙古王集团、亿利集团、伊泰集团、鄂尔多斯集团、通九集团、神华集团等大中小100多家企业进入库布其和毛乌素沙漠进行开发建设。 改革开放初期，鄂尔多斯人也曾经搞过封沙（山）育林育草活动，见效甚微。后来陆续申报了西鄂尔多斯自然保护区、阿贵庙天然植物保护区等国家和自治区级自然保护区进行生态建设，成效显著。与此同时，鄂尔多斯人还抓住国家和自治区很多生态建设项目，如天然林保护工程、退耕还林还草工程、农业综合开发工程、扶贫工程、生态移民工程、草原保护工程、禁牧舍饲养殖工程等。 鄂尔多斯还实施了“三个转变”，即以柠条为重点的灌草型草牧场建设到多种草型的开发建设转变，由以生态效益为主到生态效益、经济效益、社会效益协调发展转变，由以人工为主建设到飞播、工程机械建设为主的转变。 此外，在生态环境建设的同时，鄂尔多斯市于2007年还出台了23条环保措施，集中开展，建立“电厂脱硫专项行动”矿业秩序、“两高”企业专项大调整和“两高两低”产能关停整顿攻坚战，影响地区形象的高耗能、高污染问题得到有效解决，淘汰落后产能取得新成就。万元GDP能耗下降到2.08吨标准煤，下降5.01％，是内蒙古自治区唯一完成国家控制目标的盟市。 4.动力在与时俱进 1978年至1990年，伊盟党政领导班子主要在农村牧区农牧民那里寻找生态环境建设和发展的动力，结果涌现出像殷玉珍、王果香、乌日更达赖等众多治沙英雄，生态环境在小范围得到局部改善；1991年至2000年，生态环境建设和发展的动力范围被扩大了，动力层次也被提高了。期间，除农牧民的积极主动参与外，像鄂尔多斯集团、东达蒙古王集团、伊泰集团、亿利集团等大中小企业积极参与了这方面的建设，先后造就出恩格贝生态示范区、东达万亩沙柳基地、伊泰万亩甘草园、亿利库布其沙漠万亩锁边林带、杭锦旗穿沙公路护林网、达拉特旗百万只肉羊养殖基地等几百个生态建设项目，生态环境建设与企业发展及经济效益挂起了钩，结果是群众增收、企业增利、生态环境有所改善，沙产业得到了蓬勃发展；2000年至今，鄂尔多斯生态环境建设的动力更加充足了，除上述社会投入外，政府投入明显增加。以2007年为例，仅城区、园区、景区、通道区“四区”绿化投资就高达22.2亿元，完成绿化9万亩，植树1191万株。另据《鄂尔多斯日报》2008年3月29日头版报道：“2000年以来，国家累计投入我市退耕还林、天然林保护、三北防护林、自然保护区、防沙治沙等林业重点工程建设资金19.4亿元，日元贷款风沙治理项目资金5.4亿元。随着退耕还林延长补助和公益林补偿的全面启动，每年投入我市的生态建设资金将达4亿元，其中直补农牧民现金达2亿元。” 四、鄂尔多斯生态环境建设的成功经验 （一）决策正确、措施得力 面对脆弱、恶劣的生态环境，长期以来，鄂尔多斯历届党委、政府以科学发展观为指导，十分重视生态建设，把它作为求生存、图发展、谋富裕的根本大计，一届接一届，一代接一代，常抓不懈。并在生态建设实践中，对生态建设的重要性的认识不断升华，形成一整套理论体系。进入新世纪，又提出“以改善生态而不破坏生态环境为前提发展农牧业，把生态环境建设和生产布局、经济结构、人口布局调整‘统’起来考虑”，从根本上解决了草、畜、人及发展之间的矛盾，使生态、经济和社会三者之间的恶性循环转变为良性循环。 （二）典型引路、以点带面 在生态建设中采取了先易后难，集中力量的做法，首先选择有治理条件、群众积极性高的地区作为突破点，治理一片，保护一片，成功一片，推广一片。鄂尔多斯经过实践和探索，探索出了“产业化经营、企业化管理、市场化运作”的操作工程，产生了“三效五增”的结果。即经济效益、生态效益和社会效益“三效”统一，沙漠增绿、资源增值、企业增效，农牧民增收，政府增税“五增”同步。改革开放以来，鄂尔多斯雨后春笋般地涌现了治沙标兵和企业排头兵。如：东达蒙古王集团、伊泰集团、亿利资源集团、天骄公司等。还涌现了大批的造林专业户、造林大户、造林合作户。一个人人参与生态建设，共同关注生态环境的氛围正在鄂尔多斯兴起。 （三）建管并举、利益驱动 落后地区的人们并不甘愿落后。从前为改变面貌，掠夺式开发便成为人们致富的捷径。于是经济发展和生态保护与建设便成为矛盾的焦点。近几十年来，鄂尔多斯的生态、环境政策和措施没有一项不考虑群众利益和国家利益的有机结合，提出了“谁建设谁受益，”“产权归己”，“建设有功，保护光荣”等政策措施。经过几十年的实践，原来的沙漠戈壁、沙漠土地上沙产业、草产业蓬勃发展。这些事迹都产生了因地制宜，变害为利、变破坏为建设、变掠夺为补偿、变沙化为绿洲、变粗放为集约、变人与自然矛盾对立为和谐共处的功效。 （四）以林促工、以工补林 鄂尔多斯近一半是沙漠，耕地只占总面积的4％，生态十分脆弱。面对严酷的自然环境，市委，政府的决策者们应顺自然规律，统筹产业发展与改善生态。率先推行禁牧、休牧、划区轮牧，积极实行舍饲养殖，启动建设两万平方公里无人居住的自然生态恢复区，实施“大漠披绿”和“水草丰美”工程。大力发展林沙产业，按照“三化”（林板一体化、林纸一体化、林饲一体化）、“三品”（饮品、药品、保健品）的总体思路，坚持“个人、集体、国家一齐上”，制定“谁造谁有，合造共有，长期不变，允许继承”等政策，推行“五荒”拍卖治理，深化林权制度改革，激活利益机制，形成政府主导、全社会参与、多元化投资的生态建设新格局。积极推进循环经济和节能减排，对煤炭、电力、化工、建材等行业实施循环技术改造，开发建设一系列循环利用项目，培育出一批循环经济示范企业，初步形成煤-电及其废弃物、煤-煤化工及其废弃物综合利用等循环产业链条。 到目前为止，鄂尔多斯已先后建立起10多家沙柳为原料的人造板企业，从而有力地拉动了沙柳的种植，沙柳面积由500万亩猛增到880万亩。加之以东达蒙古王集团和亿利资源集团为代表的企业在林、沙、草产业方面展现出良好的发展势头，产业链条正在延伸，实行“公司+基地+农户”的新型产业发展模式，种养加一体化，产供销一条龙的专业协作和市场化运作，收到了可观的经济、生态、社会效益，为生态建设起到了示范带动作用。由于市场化和工业化道路的导向，使鄂尔多斯的百姓已充分认识到改革本地劣势既有绿色效益，也有经济效益，更有社会效益。 （五）承包到户、责任到人 改革开放之初，鄂尔多斯市就率先将集体林木、草原、“五荒”划拨到户，实行两权分离，分户治理经营。90年代以后，又进一步完善农田草牧场租赁、拍卖、股份合作等形式参与生态环境建设，坚持“谁投资、谁治理、谁开发、谁受益”的政策长期不变，牧区将草原建设分年度落实到户，与农牧民签定合同，规定“不建设限畜群，不治理将回收草牧场”；丘陵沙区拍卖“五荒”（使用权拍卖到户，限期治理，允许继承和转让，产权50年不变）和小片草场，普遍实行禁牧，推行舍饲、半舍饲养殖，集中成片种树种草。对按标准如期完成建设治理任务的，政府采取以奖代投的办法给予支持和奖励，充分调动了各民族农牧民和全社会造林种草的主动性、积极性和创造性。 （六）遵循规律、因地制宜 大力推广切合实际的先进实用技术，遵循自然规律、科学规律和经济规律，为生态建设提供科技支撑。为此鄂尔多斯在实践的基础上推行行之有效的“五大转变”。一是由分散零星向集中连片、规模化治理转变。打破乡、村界限，组成企业、公司、集团、股份制单位，建设万亩以上规模。二是由单项治理向综合治理转变。以沙系、小流域为治理单位，实现改善生态与改善农牧民生产条件相结合，生物措施、农艺措施与公程措施相结合，坡面治理与沟头防护、沟道工程相结合，生态效益、经济效益与社会效益相结合，近期、中期、远期效益相结合，从而提高开发的总体效益。三是由低标准向高质量、高档次转变。对工程从设计到施工、验收的每个环节都从严把关、从严要求、严格监督。四是由春秋两季建设向常年建设转变。治沙专业队伍常年干，人力、机械配套跟上，既能够保证建设任务的完成，又能够保质保量。五是从重建设轻管理向建管并重转变。按规定严格实行禁牧，实行舍饲圈养。 五、鄂尔多斯生态环境存在的主要问题 可持续发展是科学发展的重要内容。所谓可持续发展，就是既要满足当代人需求又不削弱满足子孙后代需求的发展。也就是说，要在发展经济的同时，充分考虑生态环境、资源和生态的承受力，保持人和自然的和谐关系，实现自然资源的持久利用，实现社会的持久发展。 众所周知，鄂尔多斯是一座资源型城市。煤炭、化工、建材等重污染行业占主导地位，由于经济结构战略性调整的任务尚未完成，粗放型经济增长方式还没有根本转变，随着工业化、城镇化进程的加快，资源开发力度不断加大，污染物的排放总量还将加速增长。生态环境风险不断加大，生态环境安全受到挑战，生态环境问题将成为影响社会稳定的重要因素。具体表现在： （一）工业“三废”排放居高不下。环境污染是威胁一个地区可持续发展的基本因素之一。对于煤炭资源丰富地区而言，随着煤炭工业的发展，工业废气、废水和固体废物以及工业粉尘、烟尘排放总量等五个主要指标的走向表明随着鄂尔多斯资源利用的不断深入，环境污染问题呈现不断加重的趋势，其中工业粉尘、工业烟尘以及工业固体物等排放量在2002年到2005年的4年间逐年上升，其增长率都超出全国同期的增长水平。以工业粉尘为例，2003年全国工业粉尘排放总量比2002年下降1.574％，而鄂尔多斯工业粉尘排放总量的增长率为129.6610%，2004年全国工业粉尘的排放总量比2003年上升29.064％，而鄂尔多斯工业粉尘排放总量的增长率跃升到5748.2%，2005年该指标全国的增长率为1.428％，鄂尔多斯的增长率为10.149％。这些指标如此高的增长率表明，在对资源不断开发的过程中，环境污染问题不但没有解决，而且更加严重。生态环境承载着巨大压力，主要污染物减排任务艰巨。完成自治区政府下达的“十一五”污染减排日标任务既要消化现有的污染物存量，同时还要消化“十一五”期间产生的增量，面临着经济要发展、污染物要减排的双重压力。 （二）城市空气环境质量不尽人意。工业布局不合理，工业区与居民区之间缺乏科学合理的过渡区域，主要废气污染源是电厂之类的工厂，少数企业废气不能稳定达标排放，事故性排放时有发生，在大气扩散条件差等不利情况下，加剧了空气环境污染。 （三）农村环境保护形势严峻。农村环境保护机制不完善，监管能力与资金投入不足。 （四）矿区生态环境问题较为突出。鄂尔多斯矿区点多、面积广，生态环境破坏严重。囿于政策、资金等原因，鄂尔多斯矿区生态环境恢复重建进展不快，生态治理建设不理想。此外，还存在着边治理，边破坏，治理赶不上破坏的问题，加重了鄂尔多斯矿区生态环境建设任务。 六、鄂尔多斯生态环境综合治理对策 1.尊重规律、科学发展 人类所有的活动只能遵循客观规律，否则必然会受到这样那样的惩罚。鄂尔多斯进行生态文明建设也必须遵循客观规律，即围绕当地的地质和气候条件，根据政府、企业、个人的财力，栽种适宜的树草（灌木为主）、采用恰当的方式（股份制为主）进行阶段性（普及再提高）实施。国内外治沙专家认为，治沙需要经过三次飞跃：治沙是人类历史开始认识沙漠的第一次飞跃；着手防沙，寻求人与自然和谐相处是人类认识沙漠的第二次飞跃；合理利用沙漠是人类认识沙漠的第三次飞跃。 2.增加投入、实现转移 鄂尔多斯因煤炭、天然气和太阳能、风能资源富集将成为国家重要的能源基地之一，大城市和中小城镇建设已经成为国家西部大开发的重中之重，农牧民的转移将成为科学发展的必然要求。增加农牧民进城后的收入已经摆在各级政府的面前。为加快禁止开发区和限制开发区农牧民转移进城的步伐，政府应该考虑每年给农牧民的生活补助不低于全市农牧民人均纯收入水平。笔者认为，这项补贴甚至应该高于当地农牧民人均纯收入水平，因为，进城后农牧民的花销肯定比在农村牧区时要多得多。 3.注重协调、构建和谐 首先，在开发利用矿藏资源、土地和草原时，必须达到国家标准，如煤炭回采率不达标者一律关闭或者整合，土地和草原开发过程中切忌走过的失误之路。其次，水资源的使用和调动要从全局出发，甚至要通盘考虑国家需要，用水量过大的工业项目要陆续淘汰出局，农牧业生产中用水仍然采用落后方式者要限时整改。再次，树种、草种的选用要经过专家论证，经费的投入要经过公开、公平、公正程序，土地、草原、水资源的使用要注重各方面的利益，既要考虑眼前现实，又要考虑长远发展。
作者系鄂尔多斯市委党校教授 |
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