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黄河“几”字弯都市圈高质量协同发展的 瓶颈及对策研究

来源:《鄂尔多斯学研究》专刊2020年第 作者:敖 明 奇海林 人气: 发布时间:2020-11-05
摘要:黄河几字弯都市圈由晋蒙陕宁甘5省区的临汾、吕梁、忻州、朔州、大同、乌兰察布、呼和浩特、包头、巴彦淖尔、鄂尔多斯、乌海、阿拉善、延安、榆林、石嘴山、银川、中卫、吴忠、庆阳、白银20个盟市和宁东能源化工基地等城市组成[1]。该区域是典型的资源富集区
        黄河“几”字弯都市圈由晋蒙陕宁甘5省区的临汾、吕梁、忻州、朔州、大同、乌兰察布、呼和浩特、包头、巴彦淖尔、鄂尔多斯、乌海、阿拉善、延安、榆林、石嘴山、银川、中卫、吴忠、庆阳、白银20个盟市和宁东能源化工基地等城市组成[1]。该区域是典型的资源富集区,是我国重要的能源化工生产基地和基础工业基地,也是黄河流域重要的生态屏障。近年来,随着西部大开发、西电东送、西气东输等战略的实施,该区域依托丰富的煤油气等资源禀赋,在工业上取得了长足的进步,在能源化工等方面建立了较为完备的工业体系,国家确定的14个亿吨级煤炭基地中有5个在这一区域、9个千万千瓦级大型煤电基地中有5个在该区域、4个现代煤化工产业示范区有3个在该区域。伴随而来的是经济总量的持续上升,2018年区域GDP总量达到2.82万亿,占到蒙晋陕甘宁5省区的40%、黄河流域9省区的12%、全国的3%,成为西部地区重要的经济增长极。但与此同时暴露出的思想观念落后、产业同质竞争严重、新旧动能转换乏力、生态与发展矛盾加剧等问题也十分突出。年初召开的中央财经委第六次会议对黄河“几”字弯都市圈协同发展进行了部署,这对“几”字弯各盟市既是机遇又是挑战,如何推进高质量协同发展是亟待破解的新课题。
       
        一、黄河“几”字弯都市圈高质量协同发展的瓶颈
        (一)协同发展共识尚未形成,思维观念转变困难
        受前些年矿业资源暴利的锁定效应和挤出效应影响,发展思维、理念还没有彻底摆脱资源的路径依赖。加之各地只顾自身眼前利益和属地利益,不约而同在招商引资、土地出让、投资奖励等方面制定名目繁多的有利于自身经济的“土政策”,千方百计保护自己地盘上的产业、企业和市场利益,不断筑高行政区划的“土围墙”,致使各地被固化为一个个相对独立的市场区域主体,发展各自为政、污染相互输送,治理条块分割,地方“行政区划经济”的份量日益趋重。尽管区域内的呼包银榆、呼包鄂榆先行一步开始了区域协同发展,对应的省区也出台了许多支持性政策,但很多政策文件过于宏观,缺乏配套实施细则和相应的跟进机制,呈现出一种“牵手容易落地难”的状态,协同发展规划很难实质性地推进。也使区域内不同地区之间的分化持续扩大,盟市之间的趋同竞争愈演愈烈。伴随着近两年能源产品价格的持续上涨,能源重化工行业进入“剩者红利”的新阶段,各地扩能增产热情也随之高涨,重新陷入拼投入、抢项目、扩规模的零和博弈泥潭。
        (二)经济发展水平整体偏低,产业支撑带动不足
        与长江经济带、粤港澳大湾区等地相比,黄河“几”字弯都市圈经济发展水平整体偏低,即使与同处黄河流域的河南、山东等省份相比差距也较大。从省区层面看,2018年GDP低于2万亿元的省份全国有13个,其中4个位于该区域;GDP低于1万亿元的省份全国有5个,其中2个位于该区域。从盟市层面看,2018年“几”字弯区域GDP不足500亿的盟市有3个;不足1000亿的有10个;超过2000亿的仅有4个,即呼包鄂榆4市,且4地的GDP占到区域总量的近一半,发展不平衡的特征显著凸显。同时,“几”字弯都市圈经济增速呈现下滑态势,区域GDP平均增速由2013年9.8%下降到2018年6.3%;区域GDP总量占5省区的比重由2013年的47%下降到2018年的40%、占黄河流域的比重由2013年的15.1%下降至2018年的11.8%,连年的经济下滑固然受到调结构转方式的影响,但经济发展遇到困难也是不争的事实。与经济下滑相对应的是产业支撑不足,从产业与人口的匹配度R指数[1]来看,除鄂尔多斯、榆林和阿拉善外,2018年其余盟市各行业的R指数多数小于1(见表1),特别是一产和三产,各盟市R指数的均值都小于1。一产和二产R指数小于1的盟市各占了60%,三产R指数小于1的盟市占了65%,其中大同、忻州、吕梁、临汾、庆阳、白银6地一、二、三产业的R指数均小于1,说明产业支撑明显不足。
        (三)资源性重化工特征突出,产业同质竞争严重
        “几”字弯都市圈的产业结构以传统资源密集型为主,呈现明显的重化工倾向。2018年区域一产、二产、三产增加值分别占区域GDP总量的7.8%、48.6%、43.6%,二产增加值占GDP比重明显高于黄河流域42.1%和全国40.7%的平均水平。具体到各盟市,二产增加值比重基本集中到40%-60%之间,产业结构倚能倚重的特征十分明显。鉴于极为类似的资源结构,各地都将能源和化工特别是煤化工作为产业转型重点,但因缺乏统一规划,扎堆在煤制油、化肥、醇醚、烯烃等产品上布局,造成产业重复建设和同质无序竞争,产能危机也逐步浮现。以鄂尔多斯、包头、乌海、大同、忻州、吕梁、临汾、榆林、延安、庆阳、吴忠、石嘴山12座典型资源型城市为例来看,2013至2018年化工产品产量由1.1亿吨增长到1.6亿吨,增长45%。具体产品中,甲醇和油气产品翻了近一番,树脂和氯碱化工产品均增长了5倍,化肥增长了近10倍。2019年以来各地发展煤化工的热情有增无减,延安建成近400万吨产能的煤油气综合项目;吕梁规划398万吨产能的焦化工程;鄂尔多斯在建项目16项,产能达1200万吨;榆林在建和拟建项目20多项,产能近4000万吨。这种盲目抢上大量同质化项目的行为使各地相互掣肘制约越发明显,产业发展成本和风险较大。
        (四)创新资源要素供给不足,新旧动能转换乏力
        资源型产业的繁荣在一定程度抑制了创新活动,导致区域科技发展水平整体不高、成果转化机制不活、政策创新不够,创新驱动乏力。从经济发展质量的角度来看,根据张建华等对31个省份的全要素生产率(TFP)的测度结果可知[2],“几”字弯5省区中,宁夏的TFP贡献率不足5%,内蒙古、山西的TFP贡献率不足10%,均位列全国后6位,与同处黄河流域的山东、四川差距甚远,  反映出“几”字弯经济增长的动能仍以劳动力与资本等传统要素投入为主,创新要素不足。再从科技创新的角度来看,根据科技部《中国区域科技创新评价报告2018》,“几”字弯5省区综合科技创新水平指数的均值为52.45%,低于全国平均水平17个百分点。另外,2013至2018年,晋蒙宁甘4省区R&D经费增幅甚小(见图1),R&D经费投入强度远低于全国平均水平(见图2)。与研发投入不足、科技创新水平低相对应的是,缺乏关键创新平台支撑、高端人才支撑以及现代金融支撑,区域内仅有内蒙古大学和宁夏大学入选国家双一流大学建设名单,高端实验室、知名高校科研院所缺乏,产学研一体化滞后,加之受营商、市场、人居环境等局限,中青年骨干人才大量外流,高端人才储备不足,严重影响新旧动能的转化质量和效率。
        (五)生态与发展矛盾加剧,绿色转型步伐缓慢
        黄河“几”字弯多为半干旱、干旱和极端干旱地区,生态环境极其脆弱敏感。一方面,水资源严重短缺,水土流失严重,土壤荒漠化、沙漠化、盐碱化问题突出,“几”字弯五省区的水土流失面积达92.1万平方公里[3],占全国该类土地总面积的33.7%,是我国水土流失最严重的地区,特别是黄土高原地区土质疏松、坡陡沟深、植被稀疏,极易受到破坏。另一方面,流域内布局了区域绝大多数的能源、化工、冶金等高耗能、高排放、高污染产业,对大气、土壤和水都造成了不同程度的污染,目前“几”字弯区域有8个盟市在全国空气质量重点监测城市行列。以内蒙古沿黄7盟市为例来看,水资源仅占全区总量的14.06%,但集中了全区75%以上煤产量、75%发电量、80%炼钢和50%有色金属产业[4],可谓生态最脆弱、水资源最短缺、污染最严重地区。再从近三年中央环保督察组对晋陕蒙宁甘五省区督察反馈情况来看,“重发展、轻保护”的观念尚未得到有效扭转,处理发展与生态关系时只算小账不算大账,违反国家化解产能政策违规建成或在建项目时有发生,边生产、边治理、边污染的现象依然存在,矿山地质环境恢复治理缓慢,存量和增量问题并存。
 
        二、黄河“几”字弯都市圈高质量协同发展的对策
        (一)思想引领,破除行政壁垒凝聚向心合力
        一要切实解放思想,转变发展观念路径。习近平总书记强调,如果思维方式还停留在过去的老套路上,不仅难有出路,还会坐失良机。必须尽快摆脱“重开发轻保护、重经济轻环境”的惯性思维束缚和“挖煤卖煤、挖土卖土”的传统资源型产业发展路径依赖,把思想认识和发展观念统一到以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子上来。二要树立共赢理念,形成协同发展共识。要从更高层次认识黄河流域生态保护和高质量发展战略,树立“一盘棋”的共荣共赢理念,努力消除各成体系、画地为牢的地方行政区划本位利益观念,尽快形成共同建设“几”字弯的一致认识,主动跳出自己城市,积极融入“几”字弯协同发展。三要打破行政壁垒,构建协同发展制度体系。一方面,加快构建起多层次的区域协调发展组织机构。借鉴京津冀、粤港澳大湾区等工作经验,成立“几”字弯区域合作办公室、专家咨询委员会等,在规划编制、政策制定、跨区重大项目和工程建设等方面作出指导,实现政策制定的统一性、规则制定的一致性和落地执行的协同性。另一方面,尽快构建协同发展的制度体系和合作机制。建立黄河“几”字弯盟市长联席会议制度、制定资源整合、信息共享、投资共筹、项目共建办法以及其他重点领域协同发展的制度体系区域内重大规划和决策横向通报会商制度。建立重大规划和决策沟通协调机制、区域互助机制和利益协调机制,探索跨区域工业园区和重大项目共建的成本分担机制及产值、财税、利润等分享模式。
        (二)产业引领,强化分工协作提升竞争实力  
        一要统筹合理规划产业布局。打破条块分割各自为政的产业格局,从省区层面统筹区域产业总体规划、重点项目布局、重大基础设施建设等问题。根据资源优势、区位条件、输送通道、产业现状及环境承载等因素对各地产业发展进行科学的功能定位,着力构建差异化协调发展格局,避免各行其是、重复性建设和同质化竞争,提升区域产业发展的系统性和协同性。二要构建分工协作产业链条。加强上下游、左右岸、干支流的协调联动和分工协作,盟市间要创新合作模式,探索合作共建跨区域园区和试验区,比如,“托(克托)-清(水河)-准(格尔大路)工业园区”“宁东-上海庙工业园区”等;同时,大力推进“飞地经济”,支持不同地区特色产业发展。盟市内要优化整合各旗县的工业园区,加强各园区之间的分工协作和错位发展以及园区内部上下游产业的配套,鼓励产业间和产业链分工协作,协同推进产业转型升级和高质量发展。三要完善要素协同配合机制。一方面,要打破市场分割与地方竞争,在省区层面制定区域统一的市场准入、退出和监管制度,实行负面清单管理,出台共同推进市场一体化合作框架协议,着力构建统一的要素市场。另一方面,要不断完善市场运行机制,加强规范市场交易、维护市场秩序的体制机制建设,逐步实现资金、劳动力、技术等生产要素自由流动和高效配置。
        (三)创新引领,整合要素资源激发内生动力
        一要构建“一廊”“双核心”的创新体系。以呼包鄂榆银五座中心城市为主轴搭建科技创新走廊,依托内蒙古大学和宁夏大学两所国家“双一流”建设高校的优势,构建以呼和浩特和银川为双核的“几”字弯创新研发中心、成果转移中心和知识产权交易中心,形成“一廊”“双核心”的沿黄创新带,并借助创新带的外溢效应辐射带动全区域的高质量发展。二要创新产学研用利润分配体系和协同机制。优化整合区域创新资源,推动“几”字弯内骨干企业、重点院校、科研院所和中介组织成立联合科技创新平台,建立利益共享、风险共担的合作新机制,围绕共性技术研发进行集体攻关,协同推动成果转化应用,并主动寻求与国内知名院校、重点工程实验室等创新机构进行合作,共同破解技术难题,实现跨区域、跨部门、跨机构的开放运行和共享合作。三要推进科技创新和产业升级的融合贯通。从省区层面联合出台将科技创新政策、产业扶持政策、人才引育政策和优惠税收投资政策联合的“政策链条”,加快高端要素的培育和集聚。依托呼和浩特和银川高校高端人才密集的优势,加强基础研发,增强产业原始创新力;在此基础上借力鄂尔多斯、榆林、宁东现代煤化工产业体系较完备、实体经济较发达的优势,推动科技成果的转化,实现优势互补,最终形成科技研发-市场转化-知识产权交易的的创新链条。
        (四)绿色引领,厚植生态底色增强发展活力  
        一要优化空间布局。统筹考虑各地生产用水、生活用水、生态用水以及地下水资源的情况,重新调整黄河水资源分配方案,并从生态空间和发展空间一盘棋对上下游、干支流、左右岸的产业布局进行优化。同时,探索市场化多元化的资源开发补偿方式和生态补偿方式,建立水权交易制度,推广内蒙古开展的盟市内水权转让工作经验至全流域,实现水资源优化配置。二要共治环境污染。统筹共治共保相关规划举措,建立统一的区域环境准入、信息共享、环境监管、环保执法、应急响应等联防联控机制。实施负面清单管理制度,明确禁止投建项目,协同控制高耗水、高污染、高排放工业项目新增产能,倒逼企业加快科技创新与产品升级步伐。三要共促绿色转型。一方面推广内蒙古的库布其经验,协同推进实施重大生态保护修复和建设工程,实现沿黄生态廊道共建共保。另一方面落实好习近平总书记关于“把现代能源经济这篇文章做好”的殷切重托,以深化宁东、榆林和鄂尔多斯三大现代煤化工产业示范区为引领,推动区域主导优势产业能源化工产业向清洁化、低碳化、绿色化发展。同时探索通过以减税、财政补贴和信贷优惠等财税和金融体制改革推动绿色生产经营。
        (五)龙头引领,增强辐射带动提升发展推力
        一要围绕中心城市构建梯次渐进发展格局。优先发挥“呼包鄂榆”城市群和银川、榆林、鄂尔多斯、包头、呼和浩特5个中心城市的龙头作用,渐次培育延安、临汾、吕梁、大同、朔州5个次中心城市(GDP介于1000-1500亿)的带动功能,着力打造层次鲜明、梯次发展、富有特色和竞争优势的都市圈。二要依托中心城市培育高质量发展新支点。发挥鄂尔多斯、榆林、宁东三大现代煤化工产业示范区的引领带动作用,培育庆阳、乌海、大同、朔州、吕梁、临汾等成为区域能源化工产业的增长支点,逐步建成黄河“几”字弯现代能源化工产业高质量发展先行区;借力巴彦淖尔现代农牧业的先天优势,陆续培育白银、中卫、吴忠、乌兰察布(2018年一产比例超过10%)等盟市成为黄河“几”字弯现代农牧业产业的增长支点,形成“一点多核心”的发展新格局。三要借力中心城市提升都市圈的资源优化配置。赋予中心城市更大的资源配置权,引领高端要素、创新资源集聚和产业集群集约发展。具体要,提高中心城市科技研发水平,增加产业附加值,培育发展龙头企业,提升中心城市产业层次;提高中心城市综合发展质量,改善生态环境和生活环境,提高公共服务供给能力和水平;深化中心城市同周边区域间在基础设施、环保、产业等方面的合作,形成高效连接的城市群网络、联防联治的环境保护体制和呈梯度有序分布的产业链分工合作机制。
 
        注释:
        ①产业与人口的匹配度R指数:地区人均行业增加值份额与全国该行业人均增加值份额之比。R指数的值域为[0,∞)。当R<1时,表示该区域人口的相对规模(占全国的份额)超过其经济产出的相对规模,此时其人均行业增加值份额低于全国平均水平;当R=1时,人口与经济相匹配;当R>1时,经济规模超过了人口规模,人均行业增加值份额高于全国平均水平。
       参考文献:
        [1]胡正塬.第四极[M].北京:中央党校出版社,2013.
        [2]张建华,张豪.中国经济转型发展与动能转换[M].武汉:华中科技大学出版社,2018:154.
  [3]国家水利部.2018年中国水土保持公报[R/OL].http://www.mwr.gov.cn/sj/tjgb/zgstbcgb/201908/t20190820_1353674.html,2019-8-20/2020-4-15.
  [4]张志栋.把握黄河流域生态保护和高质量发展的战略机遇[J].北方经济.2019,(10).
  
  作者:前者为鄂尔多斯市委党校科社教研部副主任,讲师;后者为鄂尔多斯学研究会会长、专家委员会主任,教授
  
责任编辑:敖 明 奇海林

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