论元朝廉政监察制度

        元朝是我国历史上第一个由少数民族建立的统一的多民族国家。在廉政监察机构设置方面，元朝除沿袭前朝御史台制度外，还创立了行御史台和诸道肃政廉访司，形成了从中央到地方严密的监察体系。同时还制定了一系列监察法律，对监察机构的职能、监察机构内部的关系、监察官员的纪律作出具体规定。在监察官员铨选管理方面，元朝也具有鲜明的特色。尽管元朝监察制度与现代监察制度有着本质的区别，但是元朝廉政监察制度的经验对时下仍具有重要的借鉴意义。

        一、元朝廉政监察机构设置

        元朝统治者十分重视先进的汉文化，为了加强廉政监察力度，在监察制度上尤其“附会汉法”，并在继承的基础上加以创新。元朝在学习唐宋政治制度的基础上，建立了与中央行政机构、军事机构地位平等的廉政监察机构中央御史台，着力提高廉政监察机构的地位；增加了廉政监察官员的数量；取消了谏院，将台谏合并；在地方则把全国划分为大小不等的监察区，设立行御史台，加强对地方的监察力度；地方行御史台和中央御史台的组织结构保持一致，使中央监察机构和地方监察机构都有独立的地位，形成一套独立完整的监察机构体系。

        （一）御史台

        元世祖至元五年（1268年）七月，设立“司陟黜”的御史台（又称内台、中台），与中书省、枢密院并列，为元朝三大中央机关之一。《元史·张雄飞传》记载：“帝日：‘今任职者多非材，政事废弛，譬之大厦将倾，非良工不能扶，卿辈能任此乎？’……雄飞对曰：‘古有御史台，为天子耳目，凡政事得失，民间疾苦，皆得言；百官奸邪贪秽不职者，即纠劾之。如此，则纪纲举、天下治矣。’帝日：‘善’。乃立御史台，以前丞相塔察儿为御史大夫，雄飞为侍御史，且戒之曰：‘卿等既为台官，职在直言，朕为汝君，苟所行未善，亦当极谏，况百官乎！汝宜知朕意。人虽嫉妒汝，朕能为汝主也。’”忽必烈把御史台比作“见的眼，听的耳朵”，曾说中书省是我的左手，枢密院是我的右手，御史台是我用来医治左右两手的。

        作为天子的耳目，元朝最高的监察机构，御史台设御史大夫2人，从一品，御史中丞2人，正二品，为正副长官。在大夫、中丞之下，设侍御史2人，从二品；治书侍御史2人，正三品。御史台下设殿中司和察院。殿中司由两名正四品殿中侍御史统领，“凡大朝会，百官班序，其失仪失列，则纠罚之；在京百官到任假告事故，出三日不报者，则纠举之；大臣入内奏事，则随以如，凡不可与闻之人，则纠避之”。察院设32名正七品监察御史，“司耳目之寄，任刺举之事”，以监察各级官员为主。还设有御史、经历、都事、照磨、书吏等若干事务人员。

        御史台不仅“纠察百官善恶”，也有指陈“政治得失”的职责。官吏受赃案件专门由御史台负责审理。中央御史台直接管领中书省腹地，以及河南、辽阳等行省的廉政监察，并统制八道提刑按察司（后改为肃政廉访司）。

        （二）行御史台、二十二道肃政廉访司

        元朝仿行辽、金之制，在地方上设立行御史台（又称行台、外台），作为中央御史台的派出机构，负责本区域内的“纠察”与“镇遏”。行御史台主要对行省负责。元朝先后设置了四处行御史台，分别为江南行御史台、河西行御史台、云南诸路行御史台、陕西行御史台。至元十四年（1277年）设立江南诸道行御史台“以监临东南诸省，统制各道宪司”。其台属先在扬州路（今扬州），后移于建康路（今南京）。至元十九年（1282年）设置河西行御史台，台属治永昌，主管畏兀儿部民及当地民众。至元二十七年（1290年）设置云南诸路行御史台，台属设于中庆路（今昆明）。成宗大德元年（1297年）移云南行台于京兆，是为陕西诸道行御史台，台属设在奉元路（今西安）。后来仅留江南行御史台（简称南台）和陕西行御史台（简称北台）。

        肃政廉访司（又称宪司、监司），其前身为提刑按察司。至元二十八年（1290年），世祖下诏改诸道提刑按察司为诸道肃政廉访司，正式实行廉访制度。以内八道直隶中央御史台，江南十道隶于江南行御史台，陕西、云南诸道隶于陕西行御史台，共计二十二道肃政廉访区。“每道仍设官八员，除二使留司以总制一道，余六人分临所部，如民事、钱谷、官吏奸弊，一切委之。俟岁终，省、台遣官考其功效”，规定每道设正使2人，副使2人，佥司4人。正职二人留守总司工作，副使以下官员的主要工作是巡视各地。廉访司人员每年二月出巡，到十月还司，中间九个月的时间都处于巡视状态，回司之后，对巡视工作情况进行处理和汇报。可见肃政廉访司的职责主要包括两个方面，其一是了解民情，及时发现社会重大问题；其二是监察官吏，各道肃政廉访使有权直接处理六品以下官吏犯罪案件。

        二、元朝廉政监察立法实践

        在建立廉政监察机构的同时，元朝还制定了一系列从中央到地方的廉政监察法律。元朝统治者根据不同的监察主体和被监察对象，有针对性的颁布了多部监察法律，形成了相互配合的法律体系，涵盖了各级监察机构的职能、监察机构之间的关系、监察官员的纪律等具体规定，与监察机构的建设互为支撑，形成了独具特色的廉政制度文化。

        元朝廉政监察立法活动主要集中在世祖时期。这个阶段所制定的监察法律对元朝监察制度的建立和发展具有深远的影响。至元五年（1268年），忽必烈在建立御史台的同时，制定了规范御史台运行机制的《台宪格例》。这是我国一部完整的中央廉政监察法律。至元六年（1269年），制定了规范地方提刑按察司工作的《察司体察等廉政监察例》三十条；至元十四年（1277年），制定了规范地方行御史台运行机制的《行台体察等例》三十条；至元二十一年（1284年），制定了针对“按察司官有声迹不好者”的《禁治察司等例》十二条；至元二十三年（1286年），制定了规范提刑按察司出巡事宜的《察司巡按事例》二项；至元二十五年（1284年），制定了针对“提刑按察司行已多年，事渐不举”现象的《察司合察事理》十二条；至元二十九年（1288年），制定了规范肃政廉访司运行机制的《廉访司合行条例》五条。

        此后，成宗、武宗、仁宗时期都曾经颁布法律整饬台纲。成宗时（1294~1307年）所编订的《元典章》是一部元朝法令公牍文书的汇编。其中对中央监察法律规定和地方监察法律规定了明确的区分，并把实体问题和程序问题区别开来，分别加以规定。仁宗时（1312~1320年）针对朝廷纲纪和吏治所制定的《风宪宏纲》也是一部重要的廉政法律。此外，《大元通制》、《至正条格》等元朝法律典籍中，均有大量涉及廉政监察的法条，对官员贪污受贿、侵盗官物的监察和处罚加以规定。

        与唐朝和宋朝的监察立法相比，元朝的监察法律规范不仅在内容体系上更加缜密，而且呈现出法典化的趋势，监察法律规范在法律体系中的重要地位非常突出，不仅具有形式上的多样性，而且具有制度上的协调性。元朝以前的监察法律规制的对象主要是地方官员，其制定和适用状态比较零星和简单。元朝则从中央到地方对各级监察机构都制定了相应的法律，并且出现了我国廉政监察史上第一部中央监察法律《宪台格例》，这是元朝廉政监察制度建设上的一个重要成就。《宪台格例》对监察事项作出原则性的规定，是元朝监察法的总则，《行台体察等例》、《察司体察等廉政监察例》等法律对监察事项作出具体的规定，是元朝监察法的分则。这样的廉政监察法律体系在之前的朝代从未出现过，是元朝监察立法实践在技术层面的一项重大突破。

        三、元朝廉政监察官员管理

        （一）选任

        在选任方式上，元朝以台官自选为主。世祖设立御史台时，即确立了御史台长官自选属官的选任方式。《元史·高鸣传》记载：“至元五年，立御史台，以鸣为侍御史，风纪条章，多其裁定。寻立四道按察司，选任名士，鸣所荐居多，时论咸称其知人。”高鸣则自称：“官得人，自无滞政，臣职在奉宪，愿举察之，毋为员外置人也。”终元之世，虽然中书省与御史台对宪官自选原则时有争论，但这一原则一直能够得到贯彻。

        宪官自选，就必然要以熟悉监察实务的管理为选拔对象，因而元朝监察官员一般不会轻易离开监察机构，他们大多是在御史台、行御史台、肃政廉访司之间迁转晋升，久任宪职属寻常之事。宪官自选原则使各级监察机构保持了相对独立性和自主性，从而免受行政长官的干扰，有利于对行政机构实施有效的廉政监察。由之带来的久任宪职现象既有利于保障宪职官员自身的权益，也有利于廉政监察实务的精进和经验的传承。

        （二）考核

        元朝对监察官员的要求特别严格，在官员职业责任、职业规范、职业道德等方面均建立了考核机制。在职业责任方面，要求监察官员必须勇于纠劾，如果知情不发则会被治罪定刑。《风宪台纲》中记载世祖敕谕：“官吏受贿及仓库官侵盗，台察官知而不纠者，验其轻重罪之。中外官吏赃罪，轻者杖决，重者处死。言官缄默，与受赃者一体论罪。”在职业规范方面，要求监察官员必须严于自律，凡犯赃及挟私报怨，均加等治罪。元朝法律规定：“御史台、按察司、监察御史系纠弹衙门官吏，正己方可正人，不应受赃出首。今后有犯人比之有司官吏，加罪一等，经赦不赦，经减降不减降。”在职业道德方面，要求监察官员不得泄露承办案件机密，“若有透漏者，委监察纠察”；不得擅离职守，“非奉圣旨，诸官府不得差移”；不得假公济私，“如违，计取得利息，以赃罚论”；不得铺张浪费，出巡“只宜于各处馆驿或廨内安下，不得辄居本处吏民之家”，“不得与各路府州司县应管公事官吏人等私同饮宴”，“不得将带妻子、亲眷、闲人及长行马匹同行”，等等。

        （三）升迁

        元朝官员一般“三十个月为一考，一考升一等”。但由于监察官员承担着较大的政治风险，为了激励纠劾的积极性，监察官员升迁可不拘惯例，“不顾权势，弹劾非违，及利国便民者”即可“闻奏升迁”。

        四、元朝廉政监察制度启示

        历史证明，没有制约的权力必然导致腐败。建立健全廉政监察制度，使行政行为公开透明化、制度规范化是干部清正、政府清廉、政治清明的重要保证。目前，尽管我们在廉政建设中取得了一定的成绩，但从总体上看还有待于进一步加强。借鉴元朝廉政监察制度中的合理成分对完善我国廉政监察制度，促使各级政府依法行政具有特别重要的意义。

        （一）在廉政监察机构设置方面，应保障监察机构的独立性和权威性

        独立和健全的监察机构是监察工作的组织保证，这是元朝廉政监察制度的成功经验。元朝将监察机构独立于其他机构之外，中央监察机构和监察官员直接对皇帝负责，地方监察机构直属中央，独立建署，对上级负责，不受行政系统的控制和行政官员的干扰。同时赋予监察机构较大的权威性，御史台从建立起，就被确立为与中书省、枢密院并立的中央机关，《台宪格例》明确规定，中书省、枢密院奏禀公事，需与御史台一同闻奏。中书省上奏重大政事时，必须有御史大夫副署丞相的奏章才能生效。而且与宋朝相比，元朝监察机构有所扩大，人员编制有所增加，监察官员的品秩也有较大提高。充实的监察队伍是顺利开展廉政监察工作的必要保证。

        我国现行监察体制中，监察机构作为政府的内部监督部门，受政府的统一领导，其人员组成、办公经费和工资待遇都由本级政府决定，监察机构的人事任免、提拔和调动等都由本级党委决定。这种机构设置从根本上决定了其对本级政府的依附性，不利于监察职能的发挥。

        应当把建立垂直领导体制作为监察机构改革的目标。建设一个直接隶属于中央的廉政监察部门，由其统一组织、领导全国的廉政监察工作。在垂直领导体制下，实行分级监察机制。实现廉政监察机关在人事权、财政权等方面的独立，并通过立法赋予其相应的行政权力。

        （二）在廉政监察立法方面，应不断充实和完善监察法律体系

        元朝统治者意识到，监察活动一旦脱离法律，就可能对王朝行政秩序产生巨大的负面影响，因此对监察立法十分重视，不断通过立法活动将监察行为纳入法制轨道，对监察活动作出具体详尽的规定。

        目前，我国关于廉政监察的专门法只有《行政监察法》及其实施条例。作为廉政监察基本法，《行政监察法》只作出原则性的规定，实践中可操作性较差，而2004年出台的《行政监察法实施条例》也未能及时修订。这使得一些廉政监察活动没有得到有效规制，导致出现监察主体职责界限不清、监察机制运行方向单一等问题。

        应当根据社会主义市场经济条件下，特别是新形势下出现的新情况、新问题，对《公务员财产申报法》等有关廉政监察与廉政建设方面的法律法规加以订立和完善。清理与《行政监察法》不一致的法律法规，制定新的监察法律法规，以《行政监察法》为中心，创建廉政监察法律体系。

        （三）在廉政监察人员机制方面，应不断提高配备水平和保障水平

        元朝统治者曾经从维护贵族特权的目的出发，过分强调了廉政监察官员的种族与家世背景，致使一部分无德无才之人任职高位，而真正优秀人才却任职无门。这是元朝廉政监察制度的弊端。但是元朝提高宪官品秩、增加宪官编制、畅通晋升渠道、严格考核制度等等铨选制度于今仍有积极的借鉴意义。

        应当提高廉政监察人员的配备水平。根据工作需要，扩大人员编制，提高引进标准，健全培训和考核机制。应当提高廉政监察人员的保障水平。建立办案奖励制度，提高工资福利待遇，完善廉政监察责任制。

        作者单位：鄂尔多斯市人民政府法制办公室